<del id="4qqgo"></del> 集體土地上房屋拆除的法律路徑和文書適用
多年來，國家和省級層面未出臺集體土地上房屋征收的法律法規(guī)，浙江省僅有杭州、寧波兩地出臺了征收集體土地上房屋補償安置條例（地方性法規(guī)）。集體土地上房屋拆除的法律路徑缺失，以致房屋強制拆除無法可依，導致經(jīng)濟發(fā)展用地難以落實到位，引發(fā)了諸多違法拆除問題，不容忽視。為規(guī)范集體土地上房屋拆除工作，本文試作探討。
一、集體土地上房屋拆除的四種路徑
（一）征收集體土地后，對地上房屋單獨出臺地方性法規(guī)進行拆除
2000年前后，浙江省杭州、寧波兩市就出臺了征收集體所有土地房屋拆遷（補償）條例。在征地獲批后，經(jīng)房屋調(diào)查、測量、評估、協(xié)商、作出房屋拆遷裁決書（后來改為征收集體所有土地房屋補償安置決定書）等程序，依法申請法院強制拆除。
（二）征收集體土地時，將房屋視作地上附著物一并征收后進行拆除
在征收集體土地獲得省級以上人民政府同意征地后，對土地上的房屋作出責令交出土地決定書、征地補償安置決定書等來落實，是本文主要討論的房屋拆除方式。具體分為兩個階段。
第一個階段是各地在實踐中遇到征收集體土地后，對上面的房屋無法強制拆除的問題。經(jīng)過探索，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》（1999年1 月1日施行，已經(jīng)三次修訂）第四十五條規(guī)定，將補償安置內(nèi)容納入責令交出土地決定中，隨后申請法院強制拆除。
第二個階段是新修改的《中華人民共和國土地管理法》2020年1月1日施行后，明確征收集體土地的同時可以對其上的附著物——房屋一并征收，即“房隨地走”，依不同情形作出征地補償安置決定、責令交地決定來執(zhí)行。
（三）不征收集體土地，通過自愿協(xié)議方式拆除房屋
1. 源起
此種情形原本零星存在，屬于農(nóng)村集體土地上的用地單位與現(xiàn)有房屋所有權(quán)人的民事合同行為。近年來在國家嚴格限制征地范圍和規(guī)模、倡導非必要不征地，農(nóng)村改革中推行集體建設(shè)用地入市、鄉(xiāng)村振興……這些都需要改變現(xiàn)有農(nóng)村布局散、亂、差的局面，進行統(tǒng)一規(guī)劃治理。尤其是浙江省大多數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)改革開放初期建造的農(nóng)房已顯破舊、村莊空間不合理，急需升級迭代。因此，全省各地近年來大力推行農(nóng)村土地綜合整治、舊村改造、城中村改造、新農(nóng)村建設(shè)等重大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、環(huán)境治理行動，其中都涉及集體土地上的房屋拆除。
這種拆除，大多通過自愿協(xié)議方式拆除房屋。甚至在出臺了征收集體上房屋補償條例的杭州、寧波市內(nèi)，以自愿協(xié)議方式拆除房屋的現(xiàn)象也大為抬頭。
2. 特點
一是保持土地的集體所有性質(zhì)，村集體經(jīng)濟組織仍然是集體土地的所有權(quán)人，在房屋拆除后的用地中仍然享有收益權(quán)，有利于集體經(jīng)濟的永續(xù)發(fā)展和村民長遠生計有保障。在一定程度上，還為集體建設(shè)用地入市創(chuàng)造了基礎(chǔ)，是村集體建設(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā)（或稱儲備）的前提。
二是此種拆除方式以民事領(lǐng)域的意思自治（自愿）為原則，最突出的特點是自愿性。在實踐中，主要通過經(jīng)濟激勵、發(fā)展愿景、精神感召，以及鄉(xiāng)情熟人社會壓力、鄉(xiāng)規(guī)民約和道德引導等方式來推進。如果不同意就不能強制拆除，在后續(xù)建設(shè)時得避讓其房屋所在區(qū)域，除非啟動集體土地征收程序后進行強制拆除。
三是依推進主體和拆除規(guī)模的大小不同，分為政府主導和民間主導。
3. 強制拆除的風險
由于目前法律對這種拆除方式?jīng)]有明確規(guī)定，因此容易出現(xiàn)法外運行、違法強制拆除引發(fā)國家賠償問題，需要特別防范。主要是算好兩筆賬。
一是經(jīng)濟賬。近年來，行政審判實踐中已出現(xiàn)因非法強拆導致國家賠償?shù)呐欣屹r償數(shù)額與拆遷補償比例相掛鉤、增強懲罰性國家賠償金、提升行政違法成本觀念正在形成，讓違法拆除付出巨額成本。
二是政治賬。有些基層政府或村委會、經(jīng)合社等基于經(jīng)濟發(fā)展的考慮，為加快項目推進，寧愿非法強拆后再國家賠償，也要把不愿簽約的農(nóng)戶房屋推平，極易造成政府失信、社會不穩(wěn)定、群體性事件等問題，違背了以人民為中心的原則，理當負起政治責任。在行政領(lǐng)域（尤其是強制），法無授權(quán)不得為。如關(guān)乎人民群眾重大利益的房屋違法拆除案件，在法治政府考核應(yīng)當一票否決，并進行通報。
（四）持有國有土地使用權(quán)供地批文或書的房屋按國有土地上房屋征收進行補償安置
對位于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)中的城中村，其集體土地早已征收為國家所有，地方已按國有土地進行供地，或者通過土地變更登記，將農(nóng)民的原宅基地使用權(quán)變更為國有土地使用權(quán)。此時，對原宅基地上建造的房屋（一直未拆除）按《國有土地上房屋征收補償條例》和《浙江省國有土地上房屋征收補償條例》拆除并補償安置。土地在征收房屋時一并收回，即“地隨房走”。對不簽訂補償安置協(xié)議又不搬遷的，由市、縣人民政府作出補償決定，逾期不履行的申請人民法院強制執(zhí)行。因這類房屋拆除的職責屬于住建部門，本文不作深入探討。
需要指出的是，溫州地區(qū)早年曾先將集體土地征收為國家所有（不處理房屋補償安置）后直接按國有土地上的房屋進行拆遷或補償安置（未辦理國有土地供地和產(chǎn)權(quán)變更登記），后來被浙江省高級人民法院叫停。
二、集體土地上房屋拆除的法律文書類型及適用
集體土地上的房屋在補償安置到位后，當事人如果不自愿或申請政府協(xié)助拆除，進入強制拆除程序，這是推動建設(shè)的必由之路，涉及的法律文書有三種。
（一）責令交出土地決定書及適用
1. 法律淵源
《中華人民共和國土地管理法 實 施 條 例》（2004 年修改）第四十五條規(guī)定：違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執(zhí)行。在實踐中，基于房地一體主義，對于附著于土地上的房屋只有拆除才能交出土地，于是各地漸漸地通過責令交出土地決定來強制拆除集體土地上的房屋，法院和復(fù)議機關(guān)對此也多認可。2021年9月1日施行的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第62條保留了上述規(guī)定，只是考慮到行政強制權(quán)的嚴肅性，將責令交出土地的職權(quán)上收到政府。
2. 適用條件
基于責令交地的實踐，從客觀上看，阻撓國家建設(shè)征地是指使用圍墻封閉、協(xié)同親友員工值守、繼續(xù)生產(chǎn)、種植等方式占有土地，或者在國家建設(shè)重要工期節(jié)點前拒不拆除房屋的；而違反土地管理法律法規(guī)是指存在非法占地、破壞耕地、非法買賣土地、改變土地用途等違法行為，或者違反用途管制、征供地、土地確權(quán)登記、執(zhí)法監(jiān)督等強制性規(guī)定。不容否認的是，阻撓是個主觀性極為強烈的動詞，判斷被拆遷戶阻撓需要基于責令交地的實踐，還要將阻撓與其因?qū)Σ疬w安置不滿或正在通過法律途徑維權(quán)進而拒絕房屋拆除相區(qū)分，否則可能導致責令交地決定書的濫用，社會效果和觀感不佳。
3. 新老土地管理法實施條例中適用責令交出土地決定書的區(qū)別
老法中，責令交出土地決定書是征收集體土地上房屋拆除的唯一文書形式，補償安置是其必備內(nèi)容，拒不領(lǐng)取的須提存。依據(jù)有三條。
一是《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十四條明確，責令交出土地決定要得到法院的執(zhí)行，必須“被征收土地所有權(quán)人、使用人已經(jīng)依法得到安置補償或者無正當理由拒絕接受安置補償，且拒不交出土地，已經(jīng)影響到征收工作的正常進行”。
二是《浙江省征地補償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》（2010年1月1日施行，2020年12月9日廢止）第十條第三款規(guī)定，征地補償費按規(guī)定足額到位后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民應(yīng)當按期交付土地。
三是《浙江省國土資源廳關(guān)于印發(fā) <省行政復(fù)議與行政審判聯(lián)席會議第八次會議紀要> 的通知》（浙土資發(fā)〔2013〕31號）第四點“依法保障土地征收中責令交出土地的有效實施”第（三）項明確規(guī)定，權(quán)利人已就房屋等地上附著物與征收人達成安置補償協(xié)議，并已依法得到安置補償，或者國土資源部門已對未達成安置補償權(quán)利的權(quán)利人作出安置補償決定，且決定確定的安置補償內(nèi)容已履行或提存。
特別需要指出的是，由于新修改土地管理法及其實施條例、浙江省土地管理條例中已經(jīng)設(shè)置了征地補償安置決定書及履行補償安置協(xié)議書，兩文書也具備了交出土地、騰退房屋的強制性效力，因此責令交出土地決定書的適用范圍大大縮小，補償安置也不再是其必備內(nèi)容。
（二）補償安置決定書及適用
2021年9月1日施行的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第31條規(guī)定了縣級以上人民政府對個別未達成征地補償安置協(xié)議的農(nóng)戶及時作出征地補償安置決定，并依法組織實施征地工作（可申請強制執(zhí)行）。《浙江省土地管理條例》第四十七條進一步明確，在征地補償安置決定規(guī)定的期限內(nèi)不交出土地與不騰退房屋的，縣級以上人民政府可申請法院強制執(zhí)行。該規(guī)定明確了補償安置決定具備騰退房屋（及拆除房屋）和交出土地的強制權(quán)。
與前述責令交出土地決定相比，補償安置決定的適用條件明顯較低，即只要征地所涉農(nóng)戶大多數(shù)已簽約（浙江省規(guī)定是92%），縣級以上人民政府即可對個別未簽約的農(nóng)戶作出補償安置決定。
（三）履行補償安置決定書及適用
2021年11月1日施行的《浙江省土地管理條例》第四十七條規(guī)定，針對已簽約土地權(quán)利人未按約不交出土地、騰退房屋時，簽訂協(xié)議的行政機關(guān)（設(shè)區(qū)的市、縣人民政府指定的部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）或設(shè)區(qū)的市、縣人民政府可作出要求履行征地補償安置決定，當事人仍不按期交出土地、騰退房屋的，作出決定的行政機關(guān)可申請人民法院強制執(zhí)行。該決定與征地補償安置決定的區(qū)別有二：一是適用的對象；二是作出和申請法院強制執(zhí)行的機關(guān)。
（四）三大文書適用時的注意事項
上述三文書均含拆除房屋、交出土地的行政強制內(nèi)容，會極大地影響到當事人的經(jīng)濟利益、居住權(quán)等合法權(quán)益。在適用時，要嚴格執(zhí)行《浙江省行政程序辦法》第五十一至五十三條、《行政強制法》第五十三至五十四條的規(guī)定的告知擬作決定的內(nèi)容、給予3日的陳述、申辯權(quán)、聽證權(quán)和兩次催告等正當程序規(guī)定。
